شورای روستا و شهر

از روستاپدیا
پرش به: ناوبری، جستجو

شورا به‌ عنوان مجمعی برای با هم اندیشیدن و تصمیم‌گیری و گاه به اجرا درآوردن تصمیمات، سابقه‌ای کهن دارد. آنچه از واژه شورا به ذهن متبادر می‌گردد، معنای رایزنی جمعی است. اساساً مشورت برای نفع جمعی و خیر عمومی را فضیلت شورا دانسته‌اند. از جمله اولین شوراهای سازمان یافته و مدون در گستره تاریخ، به قوم یهود تعلق دارد که با مفهوم سن‌هدرین (The Sanhedrin)، معرفی شده و همزمان هم شورای‌عالی و هم دادگاه بوده است. پس از این تجربه کهن، باید از شکل‌گیری جامعه مدنی و شهروندی در معنای محدود آن یاد کرد که در پولیس‌های اولیه شکل گرفتند. پولیس (دولت- شهر) نخستین بار در بین‌النهرین یا دقیق‌تر در سومر تشکیل شد، اما دیری نپایید که از میان رفت و جای خود را به نظامی زورمدار و زورمحور داد. در مرحله بعدی، دولت شهر آتن و سپس امپراتوری رُم است که در این دو، انواع شوراها از جمله شورای خاندان و بستگان پدید آمدند. علت تأکید فراوان منابع موجود بر پیدایش مفاهیمی چون پولیس، جامعه مدنی، شهروندی و به تبع آن، شورا در آتن و سپس در امپراتوری رُم، پایدار ماندن چنین نهادهایی، آن‌هم علی‌رغم فراز و فرودهای بسیار در مغرب زمین است که زمینه پیدایش نظام شهروندی و مردمسالاری بشمار می‌رود. ریشه یونانی مفهوم شورا در زبان یونانی Synedrion و Synedrium است که از 2 جزء Syn به معنای با هم بودن و Hedra به معنی قالب یا مجمعی برای با هم بودن افراد برای امری خاص و هدفی معین تشکیل شده است. ازاین ‌رو، از همان آغاز، شورا مکانی برای تصمیم‌گیری جمعی تلقی می‌شده است. در زبان لاتین، مفهوم شورا برگرفته از واژه Consilium است که به معنای ارگانی مشورتی، تصمیم‌گیری یا اجرایی است. این واژه لاتین، ریشه واژه انگلیسی Council به معنای شوراست که تا به امروز در اشاره به انواع شوراها به کار می‌رود. در سده‌های میانی، در اروپای غربی، انواع شوراهای اجتماعی به حیات خود ادامه دادند. در مناطقی چون گُل و شارلمانی شورای شهر که نهادی دنیوی در زمان حاکمیت کلیسا به ‌حساب می‌آمد، برقرار ماند. با پیدایش سرمایه‌داری و ضرورتهای این نظام به طلوع دولت- ملی، قلمرو ملی، شهروندی ملی یا تابعیت منجر گردید که با انقلاب‌های پی ‌در پی، به ‌ویژه انقلاب فرانسه، شوراها تثبیت و ماندگار شدند. امروز حداقل 4 نوع نظام شورایی در دل ساختار سیاسی کشورهای جهان قابل شناسایی است که عبارتند از:

  • مدیریت فدرالی یا غیرمتمرکز در تجربه ایالات متحد امریکا، آلمان و استرالیا. در این نمونه، بسیاری از خدمات شهری و امور اجرایی و قانون‌گذاری در دست حکومتهای مستقل محلی است
  • مدیریت نامتمرکز یا وحدت‌گرا که به مدل انگلیسی معروف است و در انگلستان، اسکاتلند و ولز پدیدار و به بسیاری از مستعمرات سابق انگلستان برده شد. در دل این مدل، شاخه دیگری تحت عنوان مدیریت نامتمرکز مدل ژاپن قرار دارد که پس از جنگ دوم جهانی و با تصویب قانون حکومتهای محلی، پدید آمده است
  • مدل مباشرتی فرانسوی. این مدل از الگوی کمونها در دوران هفتاد و چند روزه حکومت کمونی اقتباس گردید و سپس، با سیستم مدیریت ناپلئونی ترکیب شد. در این مدل، با الهام از اصل تفکیک قوا و حکومت محلی، هر قوه بازوی اجرایی محلی خاص خود را دارد. در این مدل شهردار و شوراهای شهر مستقیماً توسط مردم انتخاب می‌شوند
  • مدیریت شورایی یکپارچه که مهم‌ترین نمونه آن الگوی شوروی سابق است که انواع شوراها امور کشور را به ‌دست داشتند. در عصر جهانی‌سازی این مدل به‌شدت تضعیف شده است
  • با توجه به چنین سابقه‌ای، مشخص می‌گردد که شورا معمولاً در جامعه مدنی تولد یافته، اما پس از انتخاب و شکل‌ گیری، به جزئی از حکومت به نام حکومت محلی تبدیل می‌شود. البته در کنار این شکل غالب، انواع شوراهای صنفی، علایقی، وظیفه محور و غیره نیز وجود دارد. در کنار مدیریت محلی، شورا را نماد عرصه توافق تمام شهروندان، محل تعدیل و یکپارچه کردن تقاضاهای متنوع و پراکنده آحاد مردم و در یک کلام، محل نمایندگی کردن گروه‌های مختلف مردم‌اند. با واژه نمایندگی کردن همواره 2 واژه مهم دیگر مطرح می‌شوند که به ‌ویژه در مورد شوراهای مکان‌محور (استان، شهر، روستا، منطقه شهری و محله) اهمیتی بنیادین دارند. این 2 واژه عبارتند از: پاسخگو بودن یا پاسخگویی و حساس بودن. امروزه 3 ملاک نمایندگی (Representation)، پاسخگویی (Accountability) و حساس بودن (Responsiveness) و میزان و کیفیت آنها، معیار مهم ارزیابی شوراها محسوب می‌شود. برای آنکه نمایندگی کردن، پاسخگو بودن و حساس بودن دارای معنا باشد، شورا به اقتدار نیاز دارد، زیرا بدون وجود اقتدار روشن و تعریف شده، این 3 واژه بی‌اثر می‌شوند. براین‌اساس، منابع و متون مرتبط با حکومت محلی و شورا معتقدند، شوراها به‌ویژه شوراهای مکان محور باید حداقل از 5 شرط زیر برخوردار باشند:
  • هر حکومت محلی که شورا، حداقل در ایران، مهم‌ترین نهاد معرف آن است، باید محدوده جغرافیایی تعریف شده‌ای را زیر پوشش خود داشته باشد و بتواند با اقتدار امور آن محدوده را در قالب قوانین مدون و روشن سامان بخشد
  • ضرورت اقتدار کافی و حیطه اعمال اقتدار از طریق مجموعه‌ای از قوانین مختص حکومت محلی و به‌ همین ‌ترتیب، تعریف شده و حاوی مرزبندی مشخص بین اقتدار حکومت محلی و حکومت متمرکز مرکزی
  • هر حکومت محلی مجاز به تعیین نوع منبع درآمد مستقل برای خود است که به ‌صورت‌های مختلف، چون وضع عوارض، مالیات محلی و نظایر آن، واقعیت عینی پیدا می‌کند. چنین منبعی حکومت محلی و از جمله شوراهای محلی را از وابستگی به دستگاه‌های دولتی رها می‌سازد و آن را به شهروندان متکی می‌کند
  • هر حکومت محلی باید بنیادی انتخابی داشته باشد تا بدان مشروعیت بخشد و سایر کنشگران را به پاسخگو بودن در مقابل حکومت محلی مجبور سازد
  • هر حکومت محلی در انجام وظایف خود نیازمند همکاری سایر سازمانها، نهادها و کنشگران در عرصه‌های گوناگون، از جمله سازمانهای دولتی است. قوانین مشخص و روشنی باید باشد که سازمانهای مختلف، به ‌ویژه نهادهای دولتی را به این ‌گونه همکاری‌ها ملزم کند
  • شوراهای اسلامی روستا و شهر در ایران، حداقل در 4 مورد از 5 مورد بالا با ضعف‌های جدی روبرو هستند. شوراهای اسلامی روستا و شهر در جمهوری اسلامی ایران مهم‌ترین نهاد و به زعم بسیاری، تنها نهاد حکومت محلی در ایران هستند. برای شناخت دقیق شوراهای اسلای شهر و روستا در ایران باید به سابقه آن، هرچند گذرا، نگاهی افکند. با توجه به اینکه اجتماع انسانی از همفکری و رایزنی بی‌نیاز نیست، وجود نوعی غیررسمی از شورا، متشکل از بزرگان، رهبران قومی- محلی یا به قول معروف مجمع ریش‌سفیدان، بدون تردید در ایران نیز سابقه‌ای دیرینه دارد. علاوه آنکه به روایت مرحوم پیرنیا در کتاب ایران باستان، در آغاز، نظام حکومتی ایران بر پایه‌ای انتخابی از سلسله مراتبی مکان- خون و تبار محور تشکیل می‌شده است. واحد بنیادین آن نظام، خانوار بود و رؤسای خانوارها از طریق نوعی انتخاب رئیس واحد بالاتر متشکل از اجتماع خانوارها را تعیین می‌کردند. بنابراین، چنین نظامی از شورا، پدرسالارانه بود. اشاره مستند به اولین شورای حکومتی، به دوره اشکانیان بازمی‌گردد که نوعی شورای مشورتی متشکل از رهبران ایلی بود.

با طلوع دین مبین اسلام و تأکید قدرتمند آن بر مشورت و شورا تا بدان پایه که عنوان یکی از سوره‌های قرآن مجید، کتاب آسمانی و مقدس مسلمانان، شوری نام دارد، تأکید بر مشورت کردن به‌نحوی چشمگیر فزونی گرفت.
پیدایش حکومت محلی در قالب شورا در ایران به انقلاب مشروطیت بازمی‌گردد. در سال‌های پرآشوب قبل از پیروزی انقلاب مشروطیت و تشکیل مجلس شورای ملی، در شهرهای مهم، به ‌ویژه تبریز و تهران، نمادهای غیررسمی برای هدایت مبارزات مردمی و سپس اداره امور شهرها شکل گرفتند که انجمن خوانده می‌شدند. شمار این انجمنها به بیش از 100 می‌رسید. یکسال پس از تشکیل مجلس شورای ملی، این مجلس علی‌رغم مخالفت با انجمن‌ها به دلیل دخالت آنها در کلیه امور و در برخی موارد تعدی به حقوق برخی از شهروندان، مجبور به پذیرش انجمن‌ها و رسمیت بخشیدن بدان‌ها گردید و طی متممی به قانون اساسی که از خود قانون مفصل‌تر بود، قانونی را با نام قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی به تصویب رساند. به ‌این ‌ترتیب، اولین نهاد رسمی حکومت محلی در ایران شکل گرفت. 4 سال پس از این، مجلس شورای ملی رأی به انحلال انجمنها داد (1290 ش). در دوره رضا شاه پهلوی قانون شهرداریها در 1309ش به تصویب رسید. براساس این قانون دولت ملزم شد که انجمن‌های شهر را تأسیس کند؛ امری که هرگز به وقوع نپیوست. در دوران نخست‌وزیری مصدق (1330ش)، قانون جدیدی به نام قانون تشکیل شهرداری‌ها و انجمن‌های شهر به تصویب رسید. با لایحه‌ای الحاقی که در 1331ش به این قانون اضافه شد، گرایش به جانب واگذاری اختیارات به انجمن‌های شهر به‌عنوان نماد قدرت مردم بود. البته، در این قانون نیز دولت مایل نبود تا از قدرت کنترل‌کننده خود درگذرد یا آن را محدود سازد. بنابراین، برابر ماده 55، دولت توانست با طرح مسئله انحلال انجمن در هیات وزیران، آنها را منحل کند. پس از کودتای 28 مرداد، بحث حکومت محلی، حتی به ‌شکل صوری و نمایشی آن، تا 1335ش مسکوت ماند. در 1335ش قانون جدید شهرداری که شامل 95 ماده بود و فصول دوم تا چهارم آن به انجمن شهر اختصاص داشت، به تصویب کمیسیون مشترک مجالس شورا و سنا رسید. مجدداً در 30 خرداد 1349ش، قانون جدیدی با عنوان قانون تشکیل انجمنهای شهرستان و استان به تصویب رسید.
با پیروزی انقلاب اسلامی، تأکید بر شورا رواج یافت و دهها نوع شورا در عرصه‌های مختلف کاری و اداری پدید آمد. البته، در جریان تصویب قانون اساسی، گستردگی شوراها تعدیل گردید. در تیرماه 1358ش، قانون شوراهای محلی به تصویب شورای انقلاب رسید و در 20 مهرماه 1359ش، انتخابات شوراها در 156 شهر برگزار شد، اما در آبان‌ماه 1358ش این شوراها منحل گردیدند. از آن زمان تا روز 7/12/1377ش، مرتباً انواع جدید متممها، ماده واحده و نظایر آن تصویب شد که در عمل به کاهش اختیارات شوراها انجامید. در این روز، پس از 20 سال، انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار شد و نهادهای یادشده تشکیل شدند. جالب توجه آنکه از انقلاب مشروطیت تا 1385ش، یعنی زمانی 100ساله، به‌ طور متوسط هر 5/2 سال لایحه‌ای، متمم، ماده واحده و نظایر آن در مورد شورا به تصویب رسیده است. جالب آنکه طی این 100 سال، نزدیک به 60 سال انجمن یا شوراهای محلی اساساً فعال نبوده‌اند. در حال ‌حاضر، سلسله مراتب شوراهای تشکیل شده و فعال بدین شرح است:

  • شورای اسلامی روستا
  • شورای اسلامی شهر
  • شورای اسلامی بخش
  • شورای اسلامی شهرستان
  • شورای اسلامی استان
  • شورای‌عالی استانها

نکته مهم در بحث شوراها، محدودیت اقتدار آنهاست، به ‌نحوی‌که در قانون حاکم بر شوراها 80 وظیفه نظارتی، اجرایی، مشورتی و غیره برعهده شوراها، به‌ ویژه شوراهای شهر، قرار گرفته است، اما حتی در یک مورد، به‌ استثناء انتخاب شهردار و دهیار، آن‌ هم در شهرهای متوسط و بزرگ و تصویب بودجه و برنامه شهرداریها، هیچ ‌گونه اقتدار، ساز و کار و راهکاری جهت انجام وظایف یادشده برای شوراها در نظر گرفته نشده است. این امر موجب شده که در نوشته‌ها و در اظهارنظرهای اعضاء شورا و مسئولان مختلف، از شوراهای شهر به‌عنوان شورای شهرداری یاد می‌شود. در قانون شورا چند بار به صراحت از الزام دستگاههای دولتی به همکاری با شوراها سخن رفته است، اما مشخص نشده است که چنانچه دستگاهی از همکاری خودداری کند، شوراها چه امکانی از حیث ضمانت اجرایی در اختیار دارند.
شوراهای اسلامی شهر و روستا نهادهایی منتخب مردم، آن‌ هم به ‌گونه‌ای مستقیم، بشمار می‌روند. سایر لایه‌های نظام شوراهای محلی نیز از آنجا که از اعضاء شوراهای پائین دستی انتخاب می‌شوند، غیرمستقیم، منتخب مردم‌اند. حضور بیش از 100 هزار عضو شوراهای اسلامی شهر و روستا، منعکس کننده یکی از مهم‌ترین گامها در مشارکت مردم در سرنوشت سیاسی و ساماندهی محیط زندگی و موطن خود است. چنانچه فقدان اقتدار مرتفع گردد و نحوه انجام وظیفه شوراهای شهر و روستا به ‌روشنی مشخص شود، مهم‌ترین گام در جهت نمایندگی، پاسخگویی و حساس بودن برداشته خواهد شد. دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا 4 ساله است و برای انتخاب شدن و انتخاب کردن رسماً محدودیت جنسیتی وجود ندارد.

منبع

دانشنامه مدیریت شهری و روستایی

ابزارهای شخصی

گویش‌ها
فضاهای نام
عملکردها
گشتن
جعبه‌ابزار